MP: RECOMENDAÇÃO Nº 005/2017
(P.A. nº 17.17.01.0126)
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SERGIPE, por seus Promotores de Justiça que a esta subscrevem, no desempenho de suas atribuições constitucionais e legais, com fulcro nas disposições contidas no art. 129, inciso II, da Constituição Federal, na Lei nº 8.625/93, na Lei Complementar Estadual nº 02/90, da Lei nº 8.429/92, e demais diplomas legislativos pertinentes à espécie, e
CONSIDERANDO que compete ao Ministério Público zelar pela “defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis” (art. 127 da Constituição Federal e art. 1º da Lei nº 8.625/93);
CONSIDERANDO que é função institucional do Ministério Público “zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia” (art. 129, inc. II, da Constituição Federal, e art. 4º, inc. II, da Lei Complementar Estadual nº 02/90);
CONSIDERANDO que a notícia de que tramita na Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe o projeto de lei complementar nº 10/2017 que prevê a extinção do Fundo Previdenciário do Estado de Sergipe (Funprev) e a consequente fusão com o Fundo Financeiro de Previdência do Estado de Sergipe (Finanprev/SE).
CONSIDERANDO que a Constituição Federal, art. 40, caput, impõe a todos os RPPS a observância de critérios que preservem o seu equilíbrio financeiro e atuarial e, da mesma forma, a Lei n° 9.717/1996, que estabelece as regras gerais a que estão submetidos os RPPS dos servidores públicos de todas as unidades federativas, impõe que a organização e a gestão desses regimes previdenciários sejam baseadas em normas gerais de contabilidade e atuária, as quais devem ser implementadas de modo a assegurar o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema de previdência (art. 1º).
CONSIDERANDO que a preocupação com o propalado equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes previdenciários é externada, ainda, no art. 69 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar n° 101/2000) ao dispor: “O ente da Federação que mantiver ou vier a instituir regime próprio de previdência social para seus servidores conferir-lhe-á caráter contributivo e o organizará com base em normas de contabilidade e atuária que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial.”;
CONSIDERANDO que, acerca do equilíbrio financeiro e atuarial, Fábio Zambitte Ibrahim discorre nos seguintes termos: "Suscintamente, pode-se entender o equilíbrio financeiro como o saldo zero ou positivo do encontro entre receitas e despesas do sistema. Seria, pois, a manutenção do adequado funcionamento do sistema no momento atual e futuro, com o cumprimento de todas as obrigações pecuniárias, decorrentes de pagamentos de benefícios previdenciários. Para tanto, o administrador do sistema previdenciário deve preocupar-se com a garantia da arrecadação, evitando, de toda forma, flutuações danosas ao equilíbrio de contas. Já o equilíbrio atuarial diz respeito à estabilização de massa, isto é, ao controle e prevenção de variações graves no perfil da clientela, como, por exemplo, grandes variações no universo de segurados ou amplas reduções de remuneração, as quais trazem desequilíbrio ao sistema inicialmente projetado. (...) A Atuária, ciência do seguro, irá cotejar o risco protegido e os recursos disponíveis para sua cobertura, vislumbrando sua viabilidade em diversos cenários, especialmente dentro das expectativas futuras em relação ao envelhecimento da população e às tendências da natalidade populacional."
CONSIDERANDO que o almejado equilíbrio financeiro e atuarial depende, assim, de questões eminentemente técnicas, aferidas à luz das ciências contábeis e atuariais, objetivando a (auto) sustentabilidade dó sistema previdenciário, nos momentos atual e futuro. Em outras palavras, a contabilidade e a atuaria ditarão os critérios e parâmetros a serem seguidos pelos regimes previdenciários para atingir o equilíbrio financeiro e atuarial, o qual deve ser duradouro;
CONSIDERANDO que o almejado equilíbrio financeiro e atuarial depende, assim, de questões eminentemente técnicas, aferidas à luz das ciências contábeis e atuariais, objetivando a (auto) sustentabilidade do sistema previdenciário, nos momentos atual e futuro. Em outras palavras, a contabilidade e a atuária ditarão os critérios e parâmetros a serem seguidos pelos regimes previdenciários para atingir o equilíbrio financeiro e atuarial, o qual deve ser duradouro;
CONSIDERANDO que tais critérios e parâmetros, em linhas gerais, são comuns a todos os regimes previdenciários próprios, pelo que devem ser uniformemente seguidos e aplicados;
CONSIDERANDO que a Lei n° 9.717/1998 estabeleceu no art. 9º que compete à União, por meio do Ministério da Previdência Social, dentre outras atribuições, orientar, supervisionar e acompanhar os RPPS dos servidores públicos e dos militares dos diversos entes políticos, bem como estabelecer e publicar os parâmetros e as diretrizes gerais de que trata a citada lei. Desse modo, cabe ao MPS, a partir das técnicas contábeis e atuariais, estabelecer parâmetros mínimos a serem observados pelos diversos RPPS, objetivando não só o atingimento como também a preservação do equilíbrio financeiro e atuarial;
CONSIDERANDO que a Portaria MPS nº 403, de 2008, que dispõe sobre as normas aplicáveis às avaliações e reavaliações atuariais dos Regimes Próprios de Previdência Social - RPPS da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, define parâmetros para a segregação da massa e dá outras providências;
CONSIDERANDO que, quanto aos regimes financeiros dos planos previdenciários, o art. 4º da Portaria MPS nº 403/2008, embasado em critérios técnico-atuariais, estabelece os regimes considerados mínimos para cada espécie de benefício, verbis:
Art. 4º Os RPPS poderão adotar os seguintes regimes de financiamento de seu plano de benefícios para observância do equilíbrio financeiro e atuarial:
I - Regime Financeiro de Capitalização;
II - Regime Financeiro de Repartição de Capitais de Cobertura;
III - Regime Financeiro de Repartição Simples.
§ 1º O Regime Financeiro de Capitalização será utilizado como o mínimo aplicável para o financiamento das aposentadorias programadas e pensões por morte de aposentado. (Nova redação dada pela PORTARIA MPS Nº 21, DE 16/01/2013)
§ 2º O Regime Financeiro de Repartição de Capitais de Cobertura será utilizado como o mínimo aplicável para o financiamento dos benefícios não programáveis de aposentadoria por invalidez e pensão por morte de segurados em atividade. (Nova redação dada pela PORTARIA MPS Nº 21, DE 16/01/2013)
§ 3º O Regime Financeiro de Repartição Simples será utilizado como mínimo aplicável para o financiamento dos benefícios de auxílio-doença, salário-maternidade, auxílio-reclusão e salário-família.
§ 4º O método de financiamento atuarial mínimo para apuração do custo normal dos benefícios avaliados no Regime Financeiro de Capitalização será o Crédito Unitário Projetado, devendo constar a perspectiva de crescimento das alíquotas na Nota Técnica Atuarial e no Relatório da Avaliação Atuarial. (Incluído pela PORTARIA MPS Nº 21, DE 16/01/2013)
Ou seja, no caso de benefícios programáveis (aposentadorias – exceto por invalidez – e pensões por morte de aposentado), a estrutura do financiamento requer um regime financeiro de capitalização1 para tornar o sistema previdenciário sustentável, não sendo admitido, por exemplo, o regime de repartição simples2.
CONSIDERANDO que, o simples fato das normas constitucionais e legais não estipularem, explicitamente, um modelo de regime financeiro a ser observado pelos RPPS não significa que os diversos entes federados têm ampla liberdade para adotar qualquer regime, pois os regimes financeiros devem propiciar, acima de tudo, o equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS, o qual não se restringe a um momento específico – ao contrário, projeta-se no tempo, encampando o período futuro. Desse modo, se as ciências financeiras e atuariais preconizam que o atingimento do necessário equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário, no caso dos benefícios programáveis, depende da instituição do regime de capitalização, outro não poderá ser adotado;
CONSIDERANDO que, ainda que coubesse falar em discricionariedade, é preciso lembrar que esta não se confunde com arbitrariedade, pois conforme acentua Celso Antônio Bandeira de Melo, “a discricionariedade existe, por definição, única e tão somente para proporcionar em cada caso a escolha da providência ótima, isto é, daquela que realize superiormente o interesse público almejado pela lei aplicanda”. Tal conclusão decorre também da submissão da Administração Pública aos princípios da eficiência e da economicidade, previstos no art. 37, caput, e art. 70, caput, da Constituição;
CONSIDERANDO que, conforme o inciso XXI do art. 2º da Portaria do MPS nº 403/2008, o plano/fundo financeiro, único que admite o regime de repartição simples para todos os benefícios, somente pode ser instituído no caso de segregação da massa, e que esta tem lugar apenas quando necessário o equacionamento de eventual déficit atuarial, com vistas à retomada do equilíbrio financeiro e atuarial. Constatado o desequilíbrio das contas previdenciárias em razão do déficit atuarial, é possível adoção de uma das duas medidas para a regularização do RPPS: a) o estabelecimento de um plano de amortização (arts. 18 e 19 da Portaria MPS nº 403/2008); ou b) a segregação da massa (arts. 20 e 22 da Portaria MPS nº 403/2008);
CONSIDERANDO que a segregação da massa, conforme o art. 20 da Portaria MPS nº 403/2008, terá cabimento "na hipótese da inviabilidade do plano de amortização previsto nos art. 18 e 19 para o equacionamento do déficit atuarial do RPPS", ou seja, quando os estudos técnicos apontarem que as contribuições adicionais ou aportes destinados à amortização do déficit atuarial não se mostram viáveis para o ente federativo, considerando-se as características da massa de segurados e o esforço financeiro necessário para o equacionamento almejado. Caracteriza-se pela "separação dos segurados vinculados ao RPPS em grupos distintos que integrarão o Plano Financeiro e o Plano Previdenciário" (art. 2°, XIX, da Portaria MPS nº 403/2008), sendo que o primeiro, de caráter transitório (art. 20, §2º, da Portaria MPS nº 403/2008), ficará excepcionalmente estruturado em regime financeiro de repartição simples e o segundo, de caráter permanente, observará as regras da Portaria MPS n° 403/2008 no tocante à adoção dos regimes financeiros de Capitalização, Repartição de Capitais de Cobertura e Repartição Simples;
CONSIDERANDO que essa estruturação do RPPS tem natureza provisória e excepcional porque, tratando-se de sistema previdenciário que assegura, dentre outros, benefícios programáveis, o regime financeiro para o financiamento dessas prestações, como visto, seria o de capitalização. Como observado no item 131 da NOTA TÉCNICA Nº 03/2015/DRPSP/SPPS/MPS, "a solução consistente em Plano Financeiro somente se justifica como medida destinada a se permitir a separação da parte da massa cujo desequilíbrio se revela temporária ou permanentemente não recuperável, possibilitando-se, com essa secção, ajustar-se o RPPS de forma a que, com a instituição do Plano Previdenciário, seja retomada e assegurada a premissa fundamental desses regimes, qual seja, seu equilíbrio financeiro e atuarial, o qual se obtém, dentre outros, por meio da aplicação de regime financeiro de capitalização coletiva para os benefícios programáveis”.
CONSIDERANDO que, na segregação da massa, os recursos, os segurados e as obrigações atrelados aos planos financeiro e previdenciário em hipótese alguma se mesclarão. A cisão entre os fundos deve ser total. É o que se infere do art. 21 da Portaria MPS nº 403/2008, verbis:
Art. 21. A segregação da massa será considerada implementada a partir do seu estabelecimento em lei do ente federativo, mediante a separação orçamentária, financeira e contábil dos recursos e obrigações correspondentes.
§ 1º O relatório da avaliação atuarial deverá demonstrar como se dará a separação dos recursos entre o Plano Financeiro e o Plano Previdenciário, devendo ser observado que todos os recursos já acumulados pelo RPPS deverão ser destinados ao Plano Previdenciário.
§ 2º Uma vez implementada a segregação da massa, fica vedada qualquer espécie de transferência de segurados, recursos ou obrigações entre o Plano Financeiro e o Plano Previdenciário, não se admitindo, também, a previsão da destinação de contribuições de um grupo para o financiamento dos benefícios do outro grupo.
§ 3º A avaliação atuarial que indicar a segregação da massa e as reavaliações atuariais anuais posteriores deverão apurar separadamente, sem prejuízo de outras informações solicitadas em conformidade com o art. 15 desta Portaria:
I - Para o Plano Financeiro: o resultado atuarial e as projeções atuariais de receitas e despesas avaliados a taxa real de juros referencial de 0% (zero por cento).
II - Para o Plano Previdenciário: o resultado atuarial, o plano de custeio necessário e as projeções atuariais de receitas e despesas.
CONSIDERANDO que, nos termos da Portaria MPS nº 403/2008, a revisão de parâmetros ou o desfazimento da segregação da massa condiciona-se a prévia aprovação da SPPS e deverá atender ao disposto no art. 25 da mesma Portaria, que estabelece parâmetros mínimos para a medida;
CONSIDERANDO que a segregação da massa tem lugar apenas quando constatado déficit atuarial, sendo uma alternativa ao plano de amortização desse déficit. Assim, uma vez não superado o déficit atuarial, q desfazimento da segregação da massa condiciona-se à previsão de um plano alternativo de equacionamento daquele déficit, sob pena de se manter o desequilíbrio financeiro e atuarial e retroceder na adoção das medidas tendentes à higidez do sistema previdenciário;
CONSIDERANDO que, qualquer medida que repercuta no plano de custeio ou na modelagem atuarial do RPPS deve ser embasada em estudo técnico fundamentado que demonstre todos os seus impactos, a preservação dos recursos acumulados e a garantia (ou promoção) do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário. Uma medida já adotada (v.g., segregação da massa) não pode ser substituída por outra que não atenda àqueles critérios ou que seja menos eficiente na busca ou manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial. Num sistema previdenciário desequilibrado, a substituição de uma medida que promove a. redução do déficit atuarial por outra que tende a ampliar esse déficit, seja a curto, médio ou longo prazos, atenta, a um só tempo, contra o disposto no art. 40 (equilíbrio financeiro e atuarial), art. 37 (princípio da eficiência) e art. 70 (princípio da economicidade), todos da Constituição Federal;
CONSIDERANDO que, a instituição de previdência complementar para os servidores públicos (art. 40, §§14 a 16, da CF), com a consequente observância do teto do RGPS, não interfere na forma estruturação do RPPS. Primeiro, porque restará uma massa de segurados que não será atingido pelo regime de previdência complementar. Segundo, porque o RPPS coexistirá com à previdência complementar, sendo o primeiro obrigatório e a segunda facultativa. O RPPS seguirá submetido às regras gerais atualmente vigentes, sobretudo àquelas atinentes ao equilíbrio financeiro e atuarial. Terceiro, porque, com a instituição do regime de previdência complementar haverá, já no curto prazo, o aumento de despesas representadas pelas contribuições a serem vertidas pelo ente federativo, na condição de patrocinador, em relação a cada servidor que vier aderir ao plano de benefícios. Os efeitos relevantes de diminuição de despesas de contribuições ao RPPS causados pela. instituição da previdência complementar se concretizarão no médio e longo prazo, cerca de 20 a 30 anos, quando a atual geração de servidores (que não se vinculou à previdência complementar) vier a se aposentar. Nesse período, cada aposentado será paulatinamente substituído por novo servidor que terá o seu benefício previdenciário limitado ao teto do RGPS, .razão pela qual as contribuições a serem vertidas pelo ente para a constituição das reservas de benefícios a estes novos servidores serão, consequentemente, menores, afetando direta e gravemente o equilíbrio financeiro e atuarial.
CONSIDERANDO que, um projeto de lei, como o aventado, que extingue o Fundo Previdenciário, transfere todos os recursos para o Fundo Financeiro, aglutina toda a massa nesse Fundo Financeiro, que não se sujeita ao regime de capitalização, operando em repartição simples, encontra-se em desacordo com a técnica contábil e com o mandamento constitucional do equilíbrio financeiro e atuarial e com as normas que derivam deste, além de atentar contra os princípios constitucionais da eficiência e da economicidade;
CONSIDERANDO que a proposição normativa estadual, na forma em que foi encaminhada à Assembleia Legislativa do Estado do Sergipe, promoverá o retorno do RPPS a uma situação pretérita indesejada, com o agravante de que os recursos já acumulados pelo Fundo Previdenciário seriam imediatamente consumidos pelo Fundo Financeiro, e, a partir de então, o Estado continuaria indefinidamente efetuando aportes mensais para compensar a insuficiência financeira de toda a massa, agravando o desajuste do sistema e das contas públicas em curso prazo, exsurge a imperiosa necessidade de:
RECOMENDAR:
Ao Excelentíssimo Senhor Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe, Sr. Luciano Bispo, evitando com isso medidas judiciais,
I – QUE SE ABSTENHA DE INCLUIR NA PAUTA PARA VOTAÇÃO O PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 10/2017 SEM QUE ANTES EXISTA UM ESTUDO TÉCNICO FUNDAMENTADO QUE DEMONSTRE TODOS OS SEUS IMPACTOS, A PRESERVAÇÃO DOS RECURSOS ACUMULADOS E A GARANTIA (OU PROMOÇÃO) DO EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO, POIS UM PROJETO DE LEI, COMO O AVENTADO NO ESTADO DE SERGIPE, QUE EXTINGUE O FUNDO PREVIDENCIÁRIO, TRANSFERE TODOS OS RECURSOS PARA O FUNDO FINANCEIRO, AGLUTINA A MASSA NESSE FUNDO FINANCEIRO, QUE NÃO SE SUJEITA AO REGIME DE CAPITALIZAÇÃO, OPERANDO EM REPARTIÇÃO SIMPLES, ENCONTRA-SE EM DESACORDO COM A TÉCNICA CONTÁBIL E COM O MANDAMENTO CONSTITUCIONAL DO EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL E COM AS NORMAS QUE DERIVAM DESTES, ALÉM DE ATENTAR CONTRA OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA E DA ECONOMICIDADE.
Frise-se que a não observância da presente ensejará a adoção das medidas extrajudiciais e judiciais cabíveis à espécie, além da promoção de responsabilidades.
Lance-se no Proej.
Publique-se e encaminhe-se.
Aracaju/SE, 31 de agosto de 2017.
Bruno Melo Moura Luciana Duarte Sobral
Promotor de Justiça Promotora de Justiça
Fonte: MPE/SE
